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Texte non paru au Journal
officiel
1502
MINISTÈRE DES TRANSPORTS,
DE L’ÉQUIPEMENT, DU TOURISME
ET DE LA MER
Direction générale de l’urbanisme,
de l’habitat et de la construction
MINISTÈRE DE L’ÉCOLOGIE
ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
Direction des études économiques
et de l’évaluation environnementale
Circulaire UHC/PS1 no 2005-57 du 15 septembre 2005
relative aux nouvelles dispositions prévues par le décret no 2004-310
du 29 mars 2004 relatif aux espaces remarquables du littoral et modifiant
le code de l’urbanisme
NOR : EQUU0510271C
Texte source : décret no 2004-310
du 29 mars 2004 relatif aux espaces remarquables du littoral et modifiant
le code de l’urbanisme.
Texte abrogé : circulaire no 89-56 du 10 octobre 1989.
Textes modifiés : articles R. 146-1 et 146-2 du code
de l’urbanisme.
Mots clés : littoral, espaces remarquables.
Publication : Bulletin officiel.
Le ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de
la mer, la ministre de l’écologie et du développement durable
à Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions
départementales de l’équipement [pour attribution]) ;
Mesdames et Messieurs les préfets de région (directions régionales
de l’équipement [pour attribution]) ; centre d’études
techniques de l’équipement ; direction des affaires financières
et de l’administration centrale ; direction générale
de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction ; conseil
général des ponts et chaussées (pour information).
La loi no 86-2 du 3 janvier 1986,
dite loi littoral, protège les espaces terrestres et marins, sites et
paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel
du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres
biologiques. Elle vise en particulier les espaces et milieux naturels à
préserver en fonction de l’intérêt écologique
qu’ils présentent.
L’article L. 146-6 du code de l’urbanisme
prévoit toutefois que des aménagements légers peuvent être
implantés dans ces espaces : « lorsqu’ils sont nécessaires
à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique
ou, le cas échéant, à leur ouverture au public ».
L’article L. 146-6 renvoie à un décret
le soin de définir à la fois la nature et les modalités
de réalisation de ces aménagements. Les dispositions contenues
dans l’article R. 146-2 du code de l’urbanisme ont été
modifiées par le décret du 29 mars 2004. Ce décret
a principalement pour objet de :
- concilier la protection des espaces
remarquables et le maintien des activités économiques traditionnelles,
qui sont étroitement liées aux caractères des lieux et
qui ont contribué à les façonner ;
- répondre à la demande
sociale de plus grande ouverture au public des espaces remarquables, en rendant
notamment possible l’aménagement de voies piétonnières,
cyclables et équestres.
La présente circulaire a pour objet de préciser
les modalités d’application de ce décret.
I. - LES CONDITIONS QUI S’APPLIQUENT DE FAÇON
GÉNÉRALE À TOUT AMÉNAGEMENT AUTORISÉ DANS
LES ESPACES REMARQUABLES
Les aménagements doivent être légers,
même quand aucune condition de seuil n’est posée. La présente
circulaire précise, pour chaque catégorie d’aménagement,
comment doit être interprétée la notion d’« aménagement
léger ». D’un point de vue général, le
caractère léger s’appréciera au regard de la hauteur,
du volume, du rapport hauteur/emprise au sol, de la taille de la construction,
notamment au regard des dimensions du site. En particulier, l’aménagement
devra conserver des proportions raisonnables et on appréciera son incidence
sur l’environnement.
La localisation comme l’aspect des aménagements
ne doivent pas dénaturer le caractère des sites, compromettre
leur qualité architecturale ou paysagère et ne pas porter atteinte
à la préservation des milieux.
Dans les espaces naturels, les aménagements doivent
être conçus de manière à permettre un retour du site
à l’état naturel. Cette condition de réversibilité
de l’aménagement s’applique à l’ensemble des aménagements
prévus, à l’exception des travaux relatifs à la réfection
de bâtiments existants, à l’extension limitée des bâtiments
nécessaires à l’exercice d’activités économiques
et aux aménagements nécessaires à la gestion et remise
en état d’éléments du patrimoine bâti.
Les aménagements doivent, selon les cas, être
nécessaires à la gestion ou à l’ouverture au public,
à la maîtrise de la fréquentation automobile ou à
l’exercice des activités économiques notamment celles traditionnellement
implantées et contribuant à la mise en valeur du site (conchyliculture,
saliculture, élevage d’ovins dans les prés salés).
II. - LES AMÉNAGEMENTS AUTORISÉS
a) Aménagements nécessaires à l’accueil
du public
Les espaces remarquables peuvent être
ouverts au public. En l’absence d’équipements liés à
l’accueil du public, une fréquentation inorganisée peut entraîner
une dégradation du lieu. C’est pourquoi l’article R. 146-2
modifié permet d’autoriser sous conditions les équipements
suivants :
a.1. Les chemins piétonniers,
les cheminements cyclables et les sentes équestres à condition
qu’ils ne soient ni cimentés ni bitumés ;
a.2. Les objets mobiliers destinés
à l’accueil ou à l’information du public tel que bancs,
poubelles, panneaux d’information et de signalisation ;
a.3. Les postes d’observation
de la faune ;
a.4. Les équipements démontables
liés à l’hygiène et à la sécurité,
tels que sanitaires et postes de secours.
Ces équipements doivent :
- être démontables. Cette
obligation ne signifie pas que ces équipements devront être démontés
tous les ans. Les sanitaires et les postes de secours pourront, par exemple,
être maintenus sur les sites d’une année sur l’autre,
à condition que cela n’entraîne pas de rajouts successifs
pouvant conduire à un « durcissement » de l’équipement.
Par ailleurs, la notion de « retour à l’état naturel
du site » implique que les éventuelles fondations puissent,
si nécessaire, disparaître de manière que le site puisse
retrouver son aspect antérieur à la construction d’un point
de vue paysager ;
- justifier que leur implantation est
indispensable en raison de l’importance de la fréquentation du public.
Il conviendra donc de vérifier que l’équipement ne peut être
implanté hors de l’espace remarquable, ou simplement à proximité.
a.5. Les aires de stationnement indispensables
à la maîtrise de la fréquentation automobile.
De nombreux problèmes sont posés en espaces
remarquables par le stationnement anarchique et sauvage, très destructeur
sur des milieux fragiles. Afin de résorber ce phénomène,
et pour les espaces confrontés à un réel problème
de stationnement sauvage, le décret autorise les aires de stationnement
de manière très encadrée. Ainsi, ces aires pourront être
autorisées si :
- elles sont indispensables à
la maîtrise de la fréquentation automobile et à la prévention
de la dégradation des espaces et n’entraînent pas d’accroissement
des capacités de stationnement ;
- aucune autre implantation n’est
possible. Il convient de démontrer qu’une implantation en dehors
de l’espace remarquable n’aurait pas d’effet dissuasif sur le
stationnement sauvage ;
- elles ne sont ni cimentées
ni bitumées ;
- elles font l’objet d’un
aménagement paysager, de telle sorte que le stationnement n’altère
pas le caractère remarquable de l’espace.
Préalablement à leur autorisation, toutes
les aires de stationnement situées dans les espaces remarquables sont
soumises à enquête publique, sans condition de seuil.
b. Réfection de bâtiments existants et extension
limitée des bâtiments et installations nécessaires à
l’exercice d’activités économiques
b.1. La réfection des bâtiments
existants à l’identique est toujours possible. Même en l’absence
de toute mention les autorisant, les travaux ayant pour seul objet la conservation
de bâtiments existants ne peuvent être interdits car cela serait
contraire au droit de propriété.
Sous réserve d’une desserte par les voies
et réseaux, la restauration d’un bâtiment dont il reste l’essentiel
des murs porteurs, et qui présente un intérêt architectural
et patrimonial, peut être autorisée.
L’article L. 111-3 s’applique dans les
espaces remarquables, sauf disposition contraire du document d’urbanisme.
b.2. L’extension limitée
de bâtiments existants :
Des extensions limitées des bâtiments et
installations peuvent être autorisées, si elles sont nécessaires
à l’exercice d’activités économiques, dès
lors que celles-ci restent compatibles avec la gestion des espaces remarquables,
leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant,
leur ouverture au public.
S’agissant d’un espace remarquable, la notion
d’extension limitée doit s’entendre de façon stricte.
Sauf cas très particulier, ces extensions ne devraient pas excéder
le seuil de 50 mètres carrés de surface de plancher retenu par
le décret pour les constructions neuves à usage agricole, pastoral
ou forestier et ne permettre qu’une extension de l’ordre de 10 à
20 % maximum de la surface initiale du bâtiment. L’extension,
y compris lorsqu’elle se réalise en plusieurs tranches, devra être
calculée par rapport à la surface d’origine.
b.3. En ce qui concerne les terrains
de camping situés en espaces remarquables préexistants à
l’entrée en vigueur de la loi littoral, ne seront autorisés
que les travaux d’entretien ou de réfection (sanitaires par exemple).
L’extension limitée ne peut être autorisée
que si elle est nécessaire à l’exercice d’activités
économiques existantes implantées légalement.
c) Création d’installations ou de bâtiments nouveaux
L’article R. 146-2 d) distingue
deux situations suivant la nature de l’activité économique
exercée :
c.1. Les aménagements nécessaires
à l’exercice des activités agricoles, pastorales et forestières
pour lesquels est défini un seuil maximal de 50 mètres carrés
de surface de plancher hors œuvre brute. Dans la mesure du possible, il
est souhaitable de réaliser ces aménagements contribuant à
l’exercice d’activités non liées à la proximité
immédiate de l’eau, en dehors des espaces remarquables.
c.2. Les constructions et aménagements
exigeant la proximité immédiate de l’eau et liés aux
activités traditionnellement implantées dans les zones de pêche,
de cultures marines ou lacustres, de conchyliculture, de saliculture et d’élevage
d’ovins de prés salés. Le développement de ces activités
peut justifier des aménagements sans condition de seuil, sous réserve
que :
- la localisation de ces aménagements
soit rendue indispensable par des nécessités techniques ;
- les locaux liés à ces
activités respectent les réglementations sanitaires en vigueur ;
- dans le cas particulier des élevages
d’ovins de prés salés, l’exigence de proximité
immédiate de l’eau doit être appréciée au regard
des modes actuels de production.
Le décret ne définit aucun seuil de surface
pour cette seconde catégorie. Vous apprécierez le caractère
léger au regard de :
- la hauteur, le volume, le rapport
hauteur/emprise au sol... ;
- la taille de la construction qui
devra conserver des proportions raisonnables par rapport au site ;
- le choix des matériaux et
des couleurs, qui, dans le cas d’architecture non traditionnelle, devra
permettre à ces constructions de s’insérer dans le site.
Seront privilégiés par exemple les matériaux mats qui absorbent
la lumière et les couleurs qui permettent de se fondre dans le paysage.
Les constructions « en dur »,
de type calorges, bergeries d’ovins de prés salés... pourront
être considérées comme des aménagements légers
si elles sont traditionnellement implantées dans la région et
font l’objet d’une parfaite intégration dans le site tant du
point de vue paysager qu’architectural. Des matériaux naturels,
dans l’esprit de ceux traditionnellement utilisés (bois, pierre,
murs en pisé...), devront alors être utilisés pour l’enveloppe
extérieure de la construction (murs et toiture).
Vous accorderez la même importance aux critères
liés à la nature et la qualité des matériaux utilisés,
l’insertion dans le site, l’harmonie avec les constructions existantes,
la superficie de la construction par rapport au site..., qu’au critère
de surface de la construction.
Il faut noter que dans l’un et l’autre cas
visés par le d, les aménagements autorisés ne peuvent
concerner la création d’hébergement, qu’il soit touristique
ou individuel.
Sur ce point essentiel précisant les nouvelles
prescriptions du décret, il convient de souligner que l’absence
de seuil à l’exception des 50 mètres carrés ne
permet en aucun cas d’autoriser des équipements qui ne seraient
pas compatibles avec le caractère « léger »
qu’exige expressément l’article L. 146-6. La jurisprudence
considère à cet égard que les dispositions réglementaires
ne font pas obstacle au contrôle par le juge du respect de l’article
L. 146-6 et, en particulier, du caractère léger des aménagements
dans le cadre du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.
d) Gestion et remise en état
d’éléments de patrimoine bâti
L’article R. 146-2 modifié prévoit au e la possibilité de réaliser les aménagements nécessaires à la remise en état d’éléments de patrimoine bâti reconnus par un classement au titre du code du patrimoine (loi du 31 décembre 1913 codifiée) ou localisés dans un site inscrit ou classé au titre des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l’environnement. Ainsi la réhabilitation d’éléments de patrimoine bâti bénéficiant de protections réglementaires (phares, forts Vauban, tours génoises...) ou d’éléments de petit patrimoine bâti, rural ou maritime, identitaire de ces espaces littoraux (stèles, chapelles, cimetières marins, cabanes de douaniers...) peut désormais être réalisée dans les espaces remarquables du littoral, dans le cadre des procédures de contrôle qualitatif prévues par ces législations.
III. - DOCUMENTS D’URBANISME
ET AUTORISATIONS
a) Rôle des documents d’urbanisme
L’article 1er
du décret codifié à l’article R. 146-1 indique
que « Lorsqu’ils identifient des espaces ou milieux relevant
du présent article, les documents d’urbanisme précisent,
le cas échéant, la nature des activités et catégories
d’équipements nécessaires à leur gestion ou à
leur mise en valeur notamment économique. »
Le plan local d’urbanisme, peut, à l’article 2
du règlement, préciser que les aménagements et constructions
nécessaires à ces activités ou équipements sont
autorisés à condition de conserver un caractère d’aménagement
léger.
Le schéma de cohérence territoriale (ou
une directive territoriale d’aménagement) peut identifier un espace
remarquable ayant été façonné par une activité
(l’agriculture en particulier) ou entretenu par un gestionnaire d’écosystème
(la conchyliculture par exemple), où il conviendra que les plans locaux
d’urbanisme n’interdisent pas l’exercice de cette activité.
b) L’instruction des dossiers relatifs
aux demandes
d’occupation du sol dans les espaces remarquables
Les aménagements légers
définis à l’article R. 146-2 relèvent d’une
procédure d’autorisation soit au titre du permis de construire,
soit au titre de la déclaration de travaux, soit au titre de la procédure
d’installations et de travaux divers, dont le décret élargit
le champ d’application. C’est au moment de la délivrance de
l’autorisation, qu’il conviendra de vérifier que les conditions
définies par l’article R. 146-2 sont bien respectées.
b.1. La composition du dossier de
permis de construire ou de déclaration de travaux pour les constructions
prévues au d) de l’article R. 146-2.
Lorsque l’aménagement relève du permis
de construire ou de la déclaration de travaux et concerne un projet de
construction visé au d de l’article R. 146-2, le dossier
du permis de construire ou de la déclaration de travaux doit comporter
une notice précisant l’activité économique qui doit
être exercée dans le bâtiment et justifier, s’il y a
lieu, que cette activité répond aux critères définis
par cet article.
Les autorités chargées de délivrer
le permis de construire ou la déclaration de travaux devront donc vérifier
très précisément que la destination du bâtiment répond
aux critères définis par le dde l’article R. 146-2
et vérifier notamment pour les activités mentionnées au
deuxième tiret que l’activité envisagée est bien une
activité traditionnelle au regard de celles exercées dans l’espace
considéré.
b.2. Le cas particulier des installations
et travaux divers.
b.2.1. Le champ d’application
de la procédure des installations et travaux divers.
L’article R. 442-2 étend le champ d’application
de la procédure des installations et travaux divers aux aménagements
mentionnés aux a, b, c et d de l’article R. 146-2
dès lors que ces aménagements sont situés dans des espaces
remarquables identifiés par le document d’urbanisme. La seule exception
concerne donc les aménagements visés au e c’est-à-dire
les aménagements nécessaires à la gestion du patrimoine
bâti.
Cette autorisation n’est applicable que dans les
communes dotées d’un POS ou d’un PLU opposable, ainsi que dans
les communes figurant sur une liste dressée par arrêté du
préfet, pris sur proposition du responsable du service de l’État
dans le département chargé de l’urbanisme, et après
avis du maire des communes intéressées. Vous veillerez donc à
dresser la liste des communes non couvertes par un plan local d’urbanisme,
comprenant des espaces remarquables.
b.2.2. La composition du dossier.
Pour les installations ou travaux projetés ouverts
au public : le dossier de demande d’installations et travaux divers
comprend une notice particulière sur les mesures à mettre en place
afin de permettre l’accessibilité à tous.
Le décret étend ainsi aux installations
et travaux divers, le régime prévu par l’article L. 421-3
III relatif aux permis de construire des établissements recevant du public.
Pour les aires de stationnement incluses dans un espace
remarquable : le dossier comporte en outre une notice exposant l’état
actuel de la fréquentation automobile et des stationnements, les raisons
pour lesquelles l’aire de stationnement ne peut pas être implantée
en un autre lieu ainsi que les mesures prévues pour limiter la fréquentation
automobile dans le site, assurer l’insertion paysagère de l’aire
et la protection des milieux.
Cette notice permet à l’autorité
compétente pour délivrer l’autorisation d’installations
et travaux divers de vérifier que l’aire de stationnement ne peut
pas être implantée dans un autre lieu.
c) Les prescriptions paysagères
L’article R. 442-6 précise
que l’autorisation délivrée au titre des installations et
travaux divers peut comporter des prescriptions de nature à assurer une
meilleure insertion des aménagements dans le site et les paysages.
Il convient d’avoir la même exigence pour
la délivrance du permis de construire. Dans le souci de préserver
le site et d’insérer au mieux l’aménagement dans celui-ci,
les prescriptions pourront porter par exemple sur les couleurs, les proportions
ou l’aspect des matériaux.
Lorsque le projet se situe dans un site classé,
le passage en commission départementale des sites, perspectives et paysages
est obligatoire et il peut être proposé par le préfet lorsque
celui-ci est en site inscrit.
Dans le cadre de l’instruction des dossiers relatifs
à des aménagements dans les espaces remarquables, les services
de l’Etat concernés (DDE), pourront s’appuyer utilement sur
l’expérience de certains établissements, tels que le Conservatoire
du littoral et des rivages lacustres, ou de certains parcs nationaux ou régionaux.
En tout état de cause, ils feront systématiquement
appel le plus en amont possible au concours de l’architecte-conseil et/ou
du paysagiste-conseil du département pour les assister.
Vous voudrez bien adresser la présente circulaire
à l’ensemble des services concernés, et nous rendre compte
des éventuelles difficultés que vous pourriez rencontrer dans
la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions.
| Le directeur général de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, F. Delarue |
| Le directeur des études économiques et de l’évaluation environnementale, G. Sainteny |